加快構(gòu)建中國特色數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系
促進全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利
國家發(fā)展和改革委員會
當(dāng)前，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟時代的基礎(chǔ)性資源、重要生產(chǎn)力和關(guān)鍵生產(chǎn)要素。習(xí)近平總書記強調(diào)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要統(tǒng)籌推進數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），系統(tǒng)性布局了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的“四梁八柱”，歷史性繪制了數(shù)據(jù)要素發(fā)展的長遠藍圖，具有里程碑式的重要意義。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，通過一系列細(xì)化制度舉措，扎實推進“數(shù)據(jù)二十條”部署的各項任務(wù)落實落細(xì)，充分激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢。
一、深刻認(rèn)識構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的重大意義
從社會發(fā)展史看，人類經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命，正在經(jīng)歷信息革命。信息革命帶來了生產(chǎn)力發(fā)展的一次“質(zhì)的飛躍”，而這次“飛躍”，主要特征之一就是數(shù)據(jù)要素帶來的變革性影響。過去10年，以大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等為代表的新一輪信息技術(shù)迅猛發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟正以前所未有的深度和廣度參與社會生產(chǎn)生活，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力得到顯著發(fā)展。
生產(chǎn)力的新發(fā)展，客觀上要求生產(chǎn)關(guān)系的新進步。構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，與時俱進地調(diào)整與數(shù)字生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，是新時代我國改革開放事業(yè)持續(xù)向縱深推進的標(biāo)志性、全局性、戰(zhàn)略性舉措，是立足我國國情、準(zhǔn)確把握時代發(fā)展規(guī)律提出的重大理論創(chuàng)新，意義重大、影響深遠。
加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的必然之舉。黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。習(xí)近平總書記強調(diào)，構(gòu)建新發(fā)展格局的重要任務(wù)是增強經(jīng)濟發(fā)展動能、暢通經(jīng)濟循環(huán)。與其他生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)具有可復(fù)制、非消耗、邊際成本接近于零等新特性，打破了自然資源有限供給對增長的制約，能夠為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供不竭動力。同時，數(shù)據(jù)對其他生產(chǎn)要素具有放大、疊加、倍增作用，可以推動資源快捷流動、市場主體加速融合，提升經(jīng)濟社會各領(lǐng)域資源配置效能。構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、分配、治理等規(guī)則規(guī)范，解決數(shù)據(jù)誰能用、怎么用等關(guān)鍵問題，推動數(shù)據(jù)要素市場規(guī)范化、制度化建設(shè)，促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，提升數(shù)據(jù)要素市場化配置效率，激活數(shù)據(jù)要素價值，不僅有利于提高全要素生產(chǎn)率，增強經(jīng)濟發(fā)展動能，加快推進質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，而且有利于賦能實體經(jīng)濟，促成新舊動能加快轉(zhuǎn)換，是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的新支點，成為構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要引擎。
助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、譜寫“中國之治”的重要內(nèi)容。黨的二十大報告明確提出，到2035年要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們對土地、勞動力、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的治理，已有較長的歷史和較為豐富的經(jīng)驗，但是對數(shù)據(jù)要素的認(rèn)識相對粗淺，尚在不斷深化過程中。由于數(shù)據(jù)自身具有無形性、負(fù)外部性、難以追溯等特點，數(shù)據(jù)在采集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷毀等全生命周期中都存在需要關(guān)注的潛在問題風(fēng)險。傳統(tǒng)治理模式和手段難以跟上數(shù)據(jù)流通應(yīng)用的實際需要，條塊分割的行業(yè)和屬地治理模式難以適應(yīng)數(shù)據(jù)要素跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級流通交易的治理需求，線下治理難以滿足數(shù)據(jù)要素市場線上線下一體化發(fā)展趨勢。構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，補齊數(shù)據(jù)要素協(xié)同治理制度短板，有利于支撐構(gòu)建符合數(shù)字生產(chǎn)力發(fā)展需要的治理機制，助力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
增進人民福祉、促進共同富裕的關(guān)鍵舉措。黨的二十大報告提出，要提高人民生活品質(zhì)，扎實推進共同富裕。分配制度是促進共同富裕的基礎(chǔ)性制度。改革開放以來，我國創(chuàng)造性地提出以按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度，把按勞分配和按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，并先后將資本、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等納入要素參與分配。前幾種要素都是順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，在借鑒西方經(jīng)驗基礎(chǔ)上逐步深化改革的成果，而提出數(shù)據(jù)要素參與分配是中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)確把握工業(yè)經(jīng)濟向數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢，率先在國際上提出的重大理論創(chuàng)新和突破。數(shù)據(jù)要素天然具有非稀缺性、非獨占性，可被多方共同使用，彼此之間互不影響，同時可以跨界發(fā)展，打破時空限制，這為通過分配機制統(tǒng)籌兼顧效率與公平、促進全體人民共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展紅利、實現(xiàn)共同富裕帶來了新契機。同時，這也是發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推動馬克思主義理論在網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國建設(shè)中與時俱進的一次開創(chuàng)性探索和實踐。
促進全球共同發(fā)展繁榮、推動構(gòu)建人類命運共同體的世界性課題。黨的二十大報告提出，構(gòu)建人類命運共同體是世界各國人民前途所在。加強數(shù)字經(jīng)濟國際合作，推動全球數(shù)字治理變革，有利于數(shù)字技術(shù)融合創(chuàng)新、加快全球要素資源重組、助力國際貿(mào)易和世界經(jīng)濟發(fā)展，符合人類命運共同體重要理念，順應(yīng)信息時代發(fā)展潮流和人類社會發(fā)展大勢。當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素正成為全球數(shù)字經(jīng)濟開放與合作的重要紐帶，全球數(shù)字經(jīng)濟開放合作正進入數(shù)字技術(shù)和國際貿(mào)易深度融合的發(fā)展階段。2021年，全球跨境數(shù)字服務(wù)貿(mào)易規(guī)模達3.86萬億美元，在服務(wù)貿(mào)易中的占比達到63.3%。構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，有利于推動數(shù)據(jù)要素有序跨境流通，系統(tǒng)提出全球數(shù)字治理的中國方案，發(fā)出中國聲音，更好利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，有利于構(gòu)建更加公平合理、開放包容、安全穩(wěn)定、富有生機活力的網(wǎng)絡(luò)空間，在日趨激烈的國際競爭中掌握發(fā)展主動權(quán)。
二、準(zhǔn)確把握構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的總體要求
當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展尚處于起步階段，數(shù)據(jù)要素新特征十分復(fù)雜，對傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)、流通等制度規(guī)范提出新的挑戰(zhàn)，成為制約數(shù)據(jù)要素價值釋放的關(guān)鍵，在全球范圍內(nèi)尚無成熟的解決方案。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于數(shù)據(jù)要素的重要論述，堅持改革創(chuàng)新、系統(tǒng)謀劃，準(zhǔn)確把握發(fā)展和安全、政府和市場、中央和地方、包容和審慎等四個方面關(guān)系，統(tǒng)籌構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。
統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，樹牢底線思維、系統(tǒng)思維。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素大規(guī)模使用具有“雙刃劍”效應(yīng)。一方面，數(shù)據(jù)是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。近年來我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，總體規(guī)模連續(xù)多年位居世界第二，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟已經(jīng)成為高質(zhì)量發(fā)展的新引擎、新動能。另一方面，數(shù)據(jù)承載著人類活動形成的信息，構(gòu)成社會空間的數(shù)字鏡像，同時也包含著大量個人隱私、商業(yè)秘密等。當(dāng)前，我國已出臺《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》等法律法規(guī)，初步搭建起網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護的基本框架體系，設(shè)置了數(shù)據(jù)安全的基本底線。我們要趨利避害，設(shè)置好數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的“紅綠燈”，把必須管住的管到位，對可以探索創(chuàng)新的領(lǐng)域保持政策彈性，在守住底線前提下給市場主體留有試錯空間，充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力。
發(fā)揮好政府和市場“兩只手”作用，體現(xiàn)效率、促進公平。優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，離不開有效市場和有為政府這“兩只手”共同發(fā)揮作用。構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場，要處理好政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。在政府側(cè)，堅持有序引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展，守住安全底線，明確監(jiān)管紅線，打造良好數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展環(huán)境；在市場側(cè)，樹立企業(yè)責(zé)任意識和自律意識，強化社會責(zé)任和內(nèi)生治理機制。促進形成有效市場和有為政府相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素治理格局，避免數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展陷入“一放就亂、一管就死”怪圈。
引導(dǎo)好中央和地方兩個積極性，上下一盤棋，統(tǒng)一大市場。隨著我國數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展，一些地方從發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用出發(fā)，創(chuàng)造性先行先試，研究出臺地方性數(shù)據(jù)條例，探索建設(shè)數(shù)據(jù)交易場所，發(fā)揮了積極作用。在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度落地過程中，要進一步加強統(tǒng)籌部門和地方力量。一方面，鼓勵有條件的地方在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度實踐、數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展、做大做強數(shù)據(jù)要素型企業(yè)等方面敢闖敢試，鼓勵守住底線、狠抓改革創(chuàng)新、重抓推進落實；另一方面，要堅持全國數(shù)據(jù)要素市場化改革“一盤棋”系統(tǒng)推進，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展跨部門協(xié)調(diào)機制作用，形成各地區(qū)各部門齊抓共管的工作格局，防范各自為政、畫地為牢，防止各區(qū)域形成彼此割裂的“小市場”。
傳遞好包容和審慎兩種態(tài)度，堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)。新事物往往伴隨巨大不確定性，要在寬松的創(chuàng)新環(huán)境和嚴(yán)格的底線守護中實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。目前，各國對數(shù)據(jù)的認(rèn)識還不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)要素確權(quán)、定價、交易、監(jiān)管等配套制度尚未成型，處于“摸著石頭過河”的階段，對數(shù)據(jù)要素市場化配置規(guī)律的認(rèn)識還有待進一步深化。同時，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度改革“牽一發(fā)而動全身”，涉及經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會穩(wěn)定、國家安全等方方面面，與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)，在落地過程中將會面對更多的挑戰(zhàn)和不確定性。我們要充分尊重和認(rèn)識數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、分配、治理、安全的基本規(guī)律，在實踐中完善，在探索中發(fā)展。加快構(gòu)建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同治理模式，強化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，以小步快跑、迭代創(chuàng)新的節(jié)奏，在實踐中闖出一條具有中國特色的數(shù)據(jù)治理和發(fā)展之路。
三、深入推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系構(gòu)建的重點任務(wù)
我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持問題導(dǎo)向，遵循發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新制度安排，聚焦“數(shù)據(jù)二十條”描繪的數(shù)據(jù)要素發(fā)展藍圖，久久為功、善作善成，扎實推進一批國際先進的高水平數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。
著力建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。推動數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置，跳出所有權(quán)思維定式，聚焦數(shù)據(jù)在采集、收集、加工使用、交易、應(yīng)用全過程中各參與方的權(quán)利，通過建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，強化數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，放活數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記制度體系建設(shè)，為推動數(shù)據(jù)有序流轉(zhuǎn)、鼓勵數(shù)據(jù)開發(fā)利用、引導(dǎo)數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易、釋放數(shù)據(jù)要素價值提供制度保障。推動公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)，加大公共數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用中的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性、示范性作用。推動個人數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)，探索個人數(shù)據(jù)在個人信息保護法框架下合規(guī)使用的方法路徑，回應(yīng)個人用戶和數(shù)據(jù)處理者的普遍關(guān)切。推動企業(yè)數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)，保障企業(yè)投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報，鼓勵企業(yè)“用數(shù)賦能”、“逐數(shù)興業(yè)”。
著力建立數(shù)據(jù)流通和交易制度。在國內(nèi)外數(shù)據(jù)交易相關(guān)探索和實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)要素特點和場內(nèi)、場外交易現(xiàn)狀，從規(guī)則、市場、生態(tài)、跨境等四個方面提出構(gòu)建適應(yīng)我國制度優(yōu)勢的數(shù)據(jù)要素市場體系。聚焦當(dāng)前數(shù)據(jù)交易市場建設(shè)現(xiàn)狀與問題，統(tǒng)籌構(gòu)建數(shù)據(jù)交易場所，重點要完善功能定位、探索發(fā)展模式、優(yōu)化運行機制，堅持場內(nèi)集中交易與場外分散交易相結(jié)合，形成多層次、多元化的市場交易體系。培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)商“燃料”和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)“助燃劑”作用，培育一批活躍的數(shù)據(jù)要素市場主體。構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機制，積極探索離岸數(shù)據(jù)流通和服務(wù)外包等新模式，探索在數(shù)據(jù)安全保護法框架下數(shù)據(jù)跨境流動的合規(guī)方式，助力我國企業(yè)“走出去”和境外數(shù)據(jù)“引進來”。
著力建立數(shù)據(jù)收益分配制度。健全數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，以促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用為出發(fā)點，肯定數(shù)據(jù)處理者的勞動價值創(chuàng)造，著重保護數(shù)據(jù)要素各參與方的投入產(chǎn)出收益，牢固樹立“勞動創(chuàng)造價值”的數(shù)據(jù)觀。更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的調(diào)節(jié)作用，踐行發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念，讓數(shù)據(jù)要素價值惠及更廣大人民群眾，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之上多元的利益主體“各得其所”，促進收入分配更合理、更有序。同時，要扶持中小企業(yè)“用數(shù)賦能”，防止和依法規(guī)制資本挾持?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)生的無序擴張和市場壟斷等問題，助力實現(xiàn)“業(yè)者有其數(shù)、數(shù)者有其得”。
著力建立數(shù)據(jù)要素治理制度。創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理機制，既要鼓勵企業(yè)在數(shù)據(jù)要素應(yīng)用上的首創(chuàng)精神，又要建立有效的“數(shù)據(jù)沙箱”機制防范化解重大風(fēng)險，著力避免“管死不放”和“放而不管”兩種極端，把統(tǒng)籌發(fā)展和安全的理念落實到具體工作中。壓實企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任，使其承擔(dān)的社會責(zé)任與擁有的權(quán)益相匹配，避免片面追求企業(yè)利益最大化的現(xiàn)象影響社會公共利益。針對數(shù)據(jù)要素涉及主體多、流通快、管理難等特征，鼓勵發(fā)揮數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域行業(yè)協(xié)會作用，加快形成社會力量多方參與的協(xié)同治理體系，引導(dǎo)基層政府、市場、社會組織與民眾等數(shù)據(jù)相關(guān)主體，通過互動、協(xié)商、合作，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的共同治理，促進數(shù)據(jù)要素治理體制機制最優(yōu)化。
構(gòu)建系統(tǒng)完備的數(shù)據(jù)要素制度體系并非一蹴而就，是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要進一步解放思想，加強統(tǒng)籌推進，強化任務(wù)落實，創(chuàng)新政策支持，鼓勵有條件的地方和行業(yè)在機制、路徑、模式探索等方面開展先行先試，積累實踐經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上，穩(wěn)步構(gòu)建以“數(shù)據(jù)二十條”為綱領(lǐng)的“1+N”制度體系，進一步完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定、數(shù)據(jù)市場體系建設(shè)等制度和政策，更好構(gòu)建完善我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，為推進中國式現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供堅實的體系化制度支撐。
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